На встрече министра финансов США Джанет Йеллен коллегами из стран ЕС во вторник одним из главных будет вопрос о финансировании Украины. Насущная потребность – обеспечение ее краткосрочных финансовых нужд, но западные чиновники также все больше думают о том, как обеспечить восстановление страны, счет за которое может превысить $0,5 трлн.
Есть искушение использовать около $300 млрд российских валютных резервов, замороженных после введения Евросоюзом и США санкций против Банка России. Верховный представитель ЕС по иностранным делам Жозеп Боррель недавно назвал такой шаг «вполне логичным».
Однако ряд экспертов считают конфискацию активов иностранных правительств делом весьма рискованным и сомнительным с юридической точки зрения. Даже Йеллен, отвечая в апреле на вопрос, можно ли пустить российские резервы на восстановление Украины, сказала, что к нему нельзя подходить легкомысленно.
Будет ли такой шаг воспринят как провокационный?
Страны мира держат бóльшую часть своих резервов в долларах и евро. Китай, например, – один из крупнейших в мире держателей казначейских облигаций США.
Решение о замораживании российских активов уже вызвало обеспокоенность в странах, имеющих напряженные отношениями с США и Евросоюзом. Поэтому многие могут воспринять изъятие российских резервов как переход политического Рубикона. «По сути, этот шаг разрушит международную политэкономическую систему, которую мы создали за [последние] десятилетия», – говорит Саймон Хинриксен, приглашенный научный сотрудник Лондонской школы экономики.
Николя Верон, старший научный сотрудник аналитического центра Bruegel, и Джошуа Киршенбаум, старший научный сотрудник Германского фонда Маршалла, называют идею конфискации активов «соблазнительной» – но также «ненужной и неразумной». Они пишут в блоге Bruegel:
Сохранение доверия и порядка, основанного на четких правилах, стоит больше, чем миллиарды, которые можно получить от присвоения российских денег. Страны размещают свои резервы в других странах, будучи уверены, что они не будут экспроприированы, за исключением случаев, когда эти страны ведут войну друг с другом.
Верон и Киршенбаум также называют возможность держать резервы замороженными и позднее вернуть их Москве на определенных условиях «мощным козырем» для Киева.
Какова позиция США?
Заставить Россию платить за восстановление Украины – то, чего «должны добиваться власти», заявила Йеллен. Но для этого потребуется внести изменения в американское законодательство и заручиться поддержкой союзников США, добавила министр.
В новом пакете помощи Украине на $40 млрд, который был одобрен палатой представителей и сейчас рассматривается в сенате, администрация Джо Байдена предложила меры, позволяющие облегчить и ускорить процесс ареста активов, связанных с российскими «клептократами». Подобный опыт у США есть: в начале года президент распорядился использовать часть средств Центрального банка Афганистана, хранившихся на счетах в США, для оказания гуманитарной помощи. Однако для того, чтобы поступить так же с российскими активами, придется преодолеть значительные юридические сложности.
«Украине понадобятся масштабная поддержка и частные инвестиции для реконструкции и восстановления, сравнимые с задачей по восстановлению Европы после 1945 г. Но пока объявленной двусторонней и многосторонней помощи недостаточно, чтобы профинансировать потребности Украины даже в краткосрочной перспективе», – заявила Йеллен во вторник.
Что думают юристы?
Согласно международному праву, активы тех, кто был признан военными преступниками, могут быть конфискованы для выплаты репараций их жертвам. В 2017 г. трибунал по военным преступлениям обязал бывшего президента Чада Хиссена Хабре выплатить жертвам его режима более $145 млн. Однако Хабре умер в прошлом году, а компенсаций его жертвы так и не дождались.
В случае с Украиной размер замороженной суммы российских резервов можно считать явным преимуществом. Но, по законам США, активы остаются собственностью Москвы. Чтобы изменить это, президенту США, скорее всего, потребуется акт Конгресса, говорит специалист по международным финансам с многолетним опытом Ли Бакхейт: «Вопрос в том, смогут ли они сделать следующий шаг и фактически конфисковать [активы]. Вероятность этого высока, потому что политическое давление на западных лидеров усиливается».
Но даже если Конгресс примет новое законодательство, оно может быть признано неконституционным в будущих судебных делах, настаивают Верон и Киршенбаум:
Столь агрессивное расширение полномочий исполнительной власти даже может заставить судебные органы США пересмотреть то снисходительное отношение, с которым они исторически относились к возможности правительства применять блокировки и прочие санкции.
Министр финансов Германии Кристиан Линднер заявил Handelsblatt, что «политически открыт для идеи конфискации иностранных активов центробанка России», а вот в случае с активами олигархов «нужно посмотреть, что юридически возможно» сделать.
Как еще можно заставить Россию платить?
Один из способов – конфискация активов богатых россиян. План Байдена, предусматривающий такие меры, поддерживают обе партии.
ЕС создал так называемую рабочую группу по замораживанию и изъятию, которая изучает возможность применения подхода, аналогичного американскому; подобный вопрос рассматривают и специалисты в юридическом директорате Европейской комиссии. Здесь камнем преткновения является то, что в странах ЕС действуют строгие правовые ограничения на конфискацию активов. Во многих, хотя и не во всех, случаях это может произойти только после вынесения обвинительного приговора по уголовному делу в отношении владельца соответствующего имущества.
Чтобы преодолеть это ограничение, комиссия работает над мерами по разъяснению того, что уклонение от санкций (например, перевод активов в другую юрисдикцию) само по себе является уголовным преступлением. Это облегчило бы конфискацию активов.
Однако активы олигархов относительно невелики по сравнению с огромной суммой валютных резервов центробанка. Они смогут компенсировать лишь небольшую часть затрат на восстановление Украины, остальные средства придется искать где-то еще.
Правительство Германии готово обсуждать широкий спектр мер, с помощью которых можно привлечь миллиарды евро на восстановление Украины, пишет Bloomberg со ссылкой на чиновников, рассказавших о заседании правящей коалиции. В их числе:
- прямые платежи правительства Германии;
- привлечение средств Европейским инвестиционным банком, который затем выдаст гарантии для инвесторов;
- ЕС в среду рассмотрит аналогичные меры, включая предоставление кредитов из бюджета ЕС, гарантированных странами – членами союза.
